התפתחות זכויות הבניה ככלי רגולטורי

זכויות הבניה יוצקות תוכן וערך כלכלי למקרקעין. כדי לעמוד על טיבן של הזכויות, היקפן ומשמעותן, נבחן את השינוי ההיסטורי בתפיסת הפרט והממשל הנוגעות לזכות הקניין וזכויות הבניה, כנגזרת עיקרית מאגד הזכויות והערכים היוצרים, למעשה, את הזכות לבעלות על הקרקע. זכויות הבניה יוצקות תוכן וערך כלכלי למקרקעין.

כדי לעמוד על טיבן של הזכויות, היקפן ומשמעותן, נבחן את השינוי ההיסטורי בתפיסת הפרט והממשל הנוגעות לזכות הקניין וזכויות הבניה, כנגזרת עיקרית מאגד הזכויות והערכים היוצרים, למעשה, את הזכות לבעלות על הקרקע.

"מחד", מציין עו"ד אילן שרקון, "התפיסה הרווחת באירופה עד תחילת המהפכה התעשייתית רואה בבעלות על מקרקעין זכות אוטונומית של הבעלים, כזו הטומנת בכוחה כוח רב, מעמד ואף יכולת השפעה פוליטית-שלטונית".
שרידים של תפיסה זו מעצבים עד היום חלק מהדיון הנוגע לזכות הקניין, כפי שמסביר פרופ' ח' דגן:

"קול קנייני אחד מתאפיין בתפיסה פורמליסטית, מוניסטית וליברטינית של זכות הקניין. הקניין מובן לפיו כמושג משפטי – ולעיתים קרובות אף כערך חברתי – המחייב הכרה ואכיפה של אדנותם של בעלי הקניין. המאפיין החשוב ביותר של זכות הקניין לפי גישה זו הוא זכותו של בעל הקניין להכריע מה ייעשה במשאב, באופן שהכרעתו לעניין זה הינה סופית.

עו"ד אילן שרקון סבור כי "חלוקה זו שירתה כמובן את טובת הכלל בכך ששמרה על אזורי המגורים נקיים ושקטים,

זכות הקניין נתפסת כזכות הבאה להגן על החירות השלילית שלנו, קרי: על האפשרות של כל אחד מאתנו להיות אדון לעצמו בתחום הכפוף לשליטתו – ובכלל זה המשאבים שבבעלותו – ולהגן על החופש שלו מהתערבותם של אחרים (המדינה או צד שלישי כלשהו) בענייניו אלה".

ואכן, תקופת הפיאודליזם ממחישה היטב, כי הבעלות בקרקע מהווה סמל סטטוס ומסמלת את החיץ בכוחה של ההתערבות השלטונית לנגוס באוטונומיה של הפרט. הקרקע בתקופה זו, מהווה את מקור ההכנסה העיקרי ומכאן כוחו של האדון הפאודל. התיעוד המוקדם ביותר של חוקים הנוגעים לבניה, אם-כן, נגעו דווקא במניעת התמוטטות של מבנים והם הוחלו כבר בתקופות הקדומות:

"במשך הצמיחה המואצת של האימפריה הרומית תחת שלטונם של הקיסרים יוליוס ואוגוסטוס, העיר רומא הפכה מוקד של בנייני דיור שנבנו בחופזה – רבים נישאו לגובה רם לאותה העת. עקב שגיאות תכנוניות רבות, התמוטטות מבנים הפכה תופעה נפוצה. מצב זה יצר כורח ליצירת החוקים המתאימים עבור הגבלת הגבהים של הבניינים".

"היוונים והרומאים בתקופות הקדומות החזיקו גרסה משלהם לגישת החקיקה מבוססת המיקום". למשל, "היוונים סיווגו אזורים בתוך הערים שלהם על-מנת להפריד תחומי מגורים ממוסדות אזרחיים ודתיים. כמו-כן, הרומאים חוקקו חוקים כדי לשמור את התעשיה מחוץ לחלקים מסויימים בעיר, את המגורים מרוכזים באזורים ייעודיים, את המשרדים הראשיים מקובצים יחדיו והצרכים המסחריים 'מפוזרים במקומות בהם התנועה מעודדת צריכה'".

עו"ד אילן שרקון סבור כי "חלוקה זו שירתה כמובן את טובת הכלל בכך ששמרה על אזורי המגורים נקיים ושקטים, ובו בזמן פעלה לעידוד מקסימלי של פוטנציאל אזורי הסחר להנבת רווחים".
באופן דומה, מאות רבות של שנים לאחר מכן, בלונדון למשל, נקבעו תקנות למניעת שריפה ובלימת התפשטותה. לדוגמה, במהלך המאה ה-14, נכתבו חוקים הדורשים כי ארובות יבנו מלבנים, אבן או טיח; החוק אסר על שימוש בעץ למטרה זו.

באותה התקופה, גם במינכן, גרמניה, הועברו נהלים לבניית ארובות מאבן וגגות מאריחים, כך שיהיו חסינים לאש. "השלטון הפעיל אכיפה בדמות "משטרת הבניה" בכדי לוודא כי הציבור מציית לחוקים הללו". מאז, נמצאו עדויות רבות של רגולציה שלטונית הנוגעת בתחימת אזור ליעוד אחד על פני אחר.

למשל, "בימי הביניים, תעשיות המפריעות לסביבתן כגון תעשיות עיבוד עורות הורחקו ממרכז העיר; במאה ה- 17 בלונדון, חנויות הוגבלו לאזורים שאינם כיכרות ציבוריות גדולות או הרחובות המובילים אליהן; וב-1810, נפוליאון אכף חוקים המתנים את מיקומן של תעשיות המסכנות את בריאות הציבור מחוץ לערים".

שנים לאחר העברת התקנות האלו באירופה, רקמה עור וגידים הבשורה הנוגעת בתקנות הבניה המודרניים בארצות-הברית לאור הדליקות ההרסניות שחלו בשלהי המאה ה-19 ותחילת המאה ה-20. כך, החוק הראשון הנוגע לשריפות שיושם ונאכף באמריקה נוצר בבוסטון, ודרש "כי מגורים יבנו מלבנים או אבן ויחופו בצפחה או באריחים {בניגוד לארובות העץ המכוסות בבוץ ובחמר, כפי שנהגו לבנות המתיישבים הראשונים שבאו מאירופה}.

החוק הגדיר קנס של עשרה שילינגים בגין שריפה בארובת הבית, דבר שעודד את התושבים להימנע מהצטברות של פיח וחומרי חיטוי דליקים בארובה".

"שני סוגים של תקנות הנוגעות לבניה נוצרו כתולדה של הרגולציה הזו", מציין עו"ד אילן שרקון.

ראשונות הינן תקנות הנחיה, או תקנות מפרט המבהירות בפרוטרוט אילו חומרים יכולים להיות בשימוש לבניה, גודל הבניין וכיצד החלקים בו יכולים להיות מורכבים. שניות הינן תקנות הביצוע, אשר יוצרות קריטריונים מובהקים להגדרת מדדים לעמידה על מאפייניו של החומר שבשימוש, ובדיקה לאחר מכן שמא נוצלו במלואם; לפיכך, הבונה והמתכנן רשאים לבחור שיטות עבודה וחומרים שונים ובתנאי שיוכלו להראות כי אלו עומדים במבחן תקנות הביצוע".

הצפיפות הגדלה והולכת של התושבים במרכזי הערים מאז, הביאה לסדר היום דרישות נוספות.

עתה, התעורר צורך ב"דרישות מינימום ליציבות הבניין, חסינות מפני אש, דרכי מילוט, סניטציה, תאורה, אוורור וציוד בטיחות הכלול במבנה…"מתוך הסבירות הגבוהה שהשלכות האסון הפוטנציאלי תיפגענה באנשים רבים יותר, כאשר הם דרים בסמיכות זה לזה.

באופן טבעי, ניתן לראות את הצורך השלטוני ברגולציה הנוגעת גם בצפיפות התושבים כתולדה מכללי בטיחות אלו.

לקוח מתוך ספרו של עו"ד אילן שרקון "דיני זכויות בניה"

התפתחות זכויות הבניה ככלי רגולטורי
5 (100%) 1 הצביעו

כתוב/כתבי תגובה