מתוך הספר של עו"ד שרקון | היחס שבין דיני התכנון והבניה לזכויות קנייניות

עו"ד אילן שרקון מסביר כי דיני הקניין עניינם בשמירה על האינטרס הקנייני של הפרט והם בוחנים ומגדירים את זכויות הצדדים בעסקת מקרקעין. לעומתם, דיני התכנון והבניה עניינם בתכנון מקצועי של המקרקעין והם מסדירים את אופן השימוש בהם. דיני התכנון והבניה אינם יוצרים אמנם זכויות קנייניות, אולם הם בהחלט יוצקים תוכן לזכויות הקנייניות וקובעים מצבי תכנון שתוצאתם המעשית קרובה ליצירת זכויות קנייניות {ראה מוטי בניאן דיני מקרקעין – עקרונות והלכות (מהדורה שניה, 2004), 727 ואילך}. 

בהליך של איחוד וחלוקת קרקעות, נפגשים דיני התכנון והבניה עם דיני הקניין. בהליך זה נמחקים גבולותיהם של מגרשים קיימים בתב"ע לכדי יצירת שטח "חלק" ללא גבולות. חלוקה מחדש של השטח למגרשים תכנוניים נעשית על-פי הנסיבות, צורכי הסביבה והמרחב התכנוני החדש {נתן מאיר דיני התכנון והבניה ניהול נדל"ן (תשנ"ח-1997), 263, 321}. הליך זה יכול שיעשה בהסכמה בעלי הזכויות במקרקעין ויכול שיעשה גם בלא הסכמתם {סעיף 121 לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965}. במצב זה, מידת התערבות רשויות התכנון בזכויות הקניין של הפרט היא גבוהה ויכולה להביא לשינוי מהותי באופיו של הנכס נושא הזכות הקניינית, בין היתר על-ידי שינוי של מיקומו הגיאוגרפי, שטחו או שוויו.

סעיף 124 בחוק התכנון והבניה קובע כי תחילת תקפה של חלוקה חדשה היא ביום תחילת תקפה של התכנית שבה נכללה החלוקה. הוראת סעיף 125 בחוק התכנון והבניה מבקשת ליצור קשר בין הפן התכנוני לפן הקנייני של הזכויות וקובעת את לוח הזמנים שבו תירשם תכנית חלוקה שאושרה בפנקסי רישום המקרקעין. יחד-עם-זאת, מסביר עו"ד אילן שרקון כי ישנם מצבים בהם חולף זמן רב בין אישורה של תכנית חלוקה לבין מועד רישומו של תשריט החלוקה החדשה בפנקסי המקרקעין, אשר יכול להגיע אף לכדי שנים מספר. 

מצילומי יהודית גרעין-כל, מתוך אתר פיקיויקי

בפער הזמנים שבין אישורה של תכנית חלוקה לרישומה מתעוררות שאלות רבות ולא פשוטות בדבר מעמדם של בעלי הזכויות במקרקעין, זיקתם לנכס על-פי החלוקה הישנה או על-פי החלוקה החדשה ויכולתם לנהוג בנכס מנהג בעלים. אמנם אין בכוחה של תכנית חלוקה ליצור זכויות קניין מקום שאלה אינן קיימות ומקובלת הגישה לפיה הזכויות המוקנות מכוח אישורה של תכנית הן זכויות תכנוניות בלבד. אך אין להתעלם מהזכויות התכנוניות אשר טרם באו לידי ביטוי במרשם, שאז נמצאנו מרוקנים את הוראות חוק התכנון והבניה מתוכן, זאת ביחוד לאור הוראת סעיף 125(ג) לחוק התכנון והבניה אשר קובעת כי אי-שמירת המועדים לרישום החלוקה לא תפגע בתוקפה של החלוקה החדשה ובזכויות שנרכשו מכוח סעיף 124 לחוק התכנון והבניה {ת"א (מרכז) 55726-11-12 עבדאללה אבו גאנם נ' נכסי רמלה 3 בע"מ, תק-מח 2015(1), 3168 (2015)}.

עו"ד אילן שרקון מסכם כי דיני הקניין משיבים על השאלה מיהו הבעלים של הקרקע, כלומר מי, על-פי חוק, מחזיק בקובץ הזכויות בקרקע. לעומת-זאת חוקי התכנון והבניה מעצבים את אופן השימוש בזכויות הקנייניות ומציבים להן גבולות. כך בין היתר ציינה פסיקתנו: "זכות הקניין של כל אדם במקרקעין שלו כפופה מכוח חוק התכנון והבניה למגבלות הבניה שבחוק ושבתכניות המיתאר החלות על מקרקעיו." (ע"פ 377/87 קלקא נחום בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד מא(4), 673, (1987))

מתוך הספר של עו"ד אילן שרקון | מבוא לעסקה בזכויות בנייה

המושג של "זכויות בניה" או "אחוזי בניה" קנה לו אחיזה חזקה בכל ענפי דיני המקרקעין. זכויות בניה הנן מקור שבלעדיו אין כגורם משפיע על תוכנה של עסקת המקרקעין, תהא הזכות שהיא לובשת אשר תהיה, בין אם היא נמנית על הזכויות במקרקעין נשוא חוק המקרקעין או זכויות אחרות במקרקעין שאינן בבחינת זכות קנינית מובהקת. "זכויות הבניה" הינן גורם שמשפיע על שוויים של המקרקעין, סוגיות של פיצויים הן במישור הפרטי והן במישור הציבורי – מינהלי. בהיותן נושא לעיסקות במקרקעין, הן באורח אוטונומי והן בצמוד לנכס מקרקעין, הן חוסות תחת חוקי מיסי המקרקעין.

ב- ע"א 265/79 [מנהל מס שבח מקרקעין ואח' נ' בן עמי, פ"ד לד(4), 701 (1980)] קבע בית-המשפט כי "חוק מס שבח הוא חוק פיסקלי שבו חרג המחוקק ממסגרת הקטגוריות של דיני הקניין הפורמלי, וחתר לתפיסת התוכן הכלכלי של עסקאות. הוא עשה כן באשר לחיוב במס, על יסוד הגדרת המונח "מכירת זכות במקרקעין" בסעיף 1 של החוק, המתפשטת הרחק מעבר למשמעותו הרגילה בדיני הקניין".

עו"ד אילן שרקון מסיק מכך, כי איך שלא תהפוך בה עולה המסקנה הברורה האחת והיא כי לזכויות הבניה ערך כלכלי וכדברי בית-המשפט, לעניין דיני בתים משותפים, ב- ע"א 3451/07 {חנה קאופמן נ' יצחק כהן ואח', תק-על 2010(1), 9148 (2010)} לפיהם:

"בית-משפט זה עמד בעבר על כך שמשמעותם של המונחים "זכויות בניה" או "אחוזי בניה" היא האפשרות לנצל את הקרקע לבניה בהתאם לתכנית המתאר הרלוונטית… הובעו דעות שונות באשר לטיבן של זכויות הבניה כמוסד משפטי, בייחוד כאשר עסקינן בבתים משותפים… מכל מקום אין חולק כי עניין לנו בזכויות שלהן ערך כלכלי, אשר אף כי אין הן חלק מן הרכוש המשותף מהוות נכס בבעלות משותפת של כל בעלי הדירות בבית המשותף… אך לצורך כך נדרשת הסכמה מפורשת של בעלי הדירות בבית המשותף ונפסק כי מהסכם להענקת זכויות קנייניות בגג הבניין, למשל על דרך של הצמדה, אין נגזרת בהכרח המסקנה שבעל הזכויות, כאמור, רכש גם את זכויות הבניה באותו הגג…"

עו"ד אילן שרקון מסביר כי קיימים שלושה מצבים של מסחר בזכויות הבניה {ע"א 467/14 שרה דול שטינברג נ' חברת לילינבלום 13 בע"מ, תק-על 2015(3), 10950 (2015)}:

  1. הסוג הראשון, הסכם בין בעלי זכויות באותם מקרקעין {בעלים במשותף בחלקה או בעלי יחידות בבית משותף} לשנות את אופן החלוקה של זכויות הבניה במקרקעין ביניהם.
  2. הסוג השני, הסכם של בעלי זכויות באותם מקרקעין {בעלים במשותף בחלקה או בעלי יחידות בבית משותף} להעביר את זכויות הבניה שלהם לצד שלישי, אשר יבנה במקרקעין ובדרך זו יהפוך להיות הבעלים ביחידות החדשות שייבנו ויצטרפו לבית המשותף.
  3. הסוג השלישי, הסכם של בעלים במקרקעין {בעלים יחיד, כמה בעלים במשותף בחלקה, או בעלי יחידות בבית משותף} להעברת זכויות הבניה בנכס על-מנת שמימושן ייעשה במקרקעין אחרים, בין אם על-ידי הבעלים עצמם ובין אם על-ידי צד שלישי.

מתוך הספר של עו"ד שרקון | מהי זכות השותף לעשות בחלקו במקרקעין?

הוראת סעיף 34 לחוק המקרקעין משקפת את התפיסה הבסיסית המעוגנת בדיני הקניין, המכירה בחופש הניתן לבעלים משותף במקרקעין לבצע עסקאות בחלקו במקרקעין המשותפים אף בלא הסכמת יתר השותפים, והמגבילה באורח קוגנטי את היכולת החוזית להצר את החופש האמור. לגבי בתים שאינם רשומים כבית משותף היא משתלבת בגישה הרואה ב"חברות הבית" תאגידים בעלי מהות הקרובה יותר לדין הקניין ולהסדרים הנוהגים בבתים משותפים מאשר לתאגידים העסקיים הנשלטים על-ידי דין החברות {ע"א 759/00 עזבון נחמן גולדשטיין ז"ל ואח' נ' פסגת ברטנורה בע"מ ואח', פ"ד נח(3), 711 (16.03.04)}

סעיף 34(א) לחוק המקרקעין הינו סעיף דיספוזיטיבי למחצה, ובמקרים מסוימים ניתן להתנות עליו. הסעיף מדבר על זכותו של שותף לעשות דיספוזיציות בחלקו הבלתי-מסויים, בנכס המשותף. כאמור, לשותף אין חלק מסויים בנכס. אלא יש לו חלק מתמטי {תיאורטי} בנכס.

לכן כשסעיף 34 מאפשר לשותף לעשות עסקאות, אין המדובר על עסקה בחלק פיזי מהנכס, אלא מדובר על עסקה בחלק המתמטי (הרעיוני) שיש לאותו שותף יחיד.

לדוגמה, לשותף יש 25% מהזכויות במגרש. אותו שותף מעוניין למכור את ה- 1/4 המזרחי של המגרש. עסקה כזאת אסור לו לעשות, משום שכל גרגר וגרגר בנכס שייך לכולם, האיסור חל על מכירה של חלק מסויים בנכס.

אך אם השותף רוצה למכור את החלק המתמטי שלו {את ה- 25%}, עסקה כזו מותרת לפי סעיף 34 ואפילו אם השותפים האחרים מתנגדים, לא נדרשת הסכמתם.

העסקאות שיכול שותף לבצע בחלקו המתמטי, מכוח סעיף 34 לחוק המקרקעין, הן:

  1. שותף יכול למכור את חלקו המתמטי – הווה אומר, שהשותף יתחלף, השותפים האחרים לא יכולים להתנגד לכך, משום שהרבע המתמטי הוא רכושו הפרטי של השותף.
  2. עסקת מתנה – השותף יכול לתת את החלק שלו מתנה לאחר. גם במקרה זה המשמעות היא החלפת השותף, וגם פה לא יכולים השותפים האחרים להתנגד.
  3. משכנתה – במידה ושותף זקוק להלוואה מבנק. הבנק מבקש בטוחה להחזר ההלוואה, השותף יכול למשכן את חלקו בשיתוף, בזכויות, והוא אינו זקוק להסכמת השותפים האחרים.
  4. זכות קדימה – השותף נותן זכות קדימה לשותפים האחרים או לגורם אחר. משמעות הדבר היא כי אם השותף ירצה למכור את חלקו המתמטי, הוא יצטרך להציע אותו קודם כל לבעל זכות הקדימה.

יש להדגיש החלק המתמטי האמור מתייחס אף לחלקו באחוזי הבניה ובזכויות הבניה אשר על החלקה.

ד"ר גולדנברג {"שיתוף במקרקעין", עיוני משפט ג', 104}, עומד על הסתירה שבין סעיף 29(ב), הדוחה את הוראות סעיפים 30 עד 36, לבין הוראות סעיף 34(ב) לחוק המקרקעין. לכאורה, על-פי סעיף 29(ב), הגבלה בהסכם השיתוף, תגבר על סעיף 34(ב), לדעתו, יש להעדיף את הוראותיו המיוחדת של סעיף 34(ב), שכן אין זה רצוי לכבול את כוחותיו של השותף לעשות עסקה בחלקו, ללא הגבלת זמן. העדפה זו מתיישבת גם עם הוראות סעיף 37 לחוק, שאינו נדחה מפני הוראה נוגדת בהסכם השיתוף (סעיף 29(ב) אינו חל עליו), בעניין זכות השיתוף לדרוש פירוק השיתוף.

יחד-עם-זאת, עסקה במקרקעין כמשמעותה בסעיף 34(א) לחוק המקרקעין יכולה להיות גם משכון הנכס, וזאת מכוח סעיף 11(א)(2) לחוק המשכון,  התשכ"ז-1967 {להלן: "חוק המשכון"} הדן במשכון חלק מנכס מקרקעין: במקרה כזה "אין הבעלים המשותפים רשאים לחלק את הנכס אלא בהסכמת הנושה או ברשות בית-המשפט". כמו-כן, מקום בו הנושה מבקש לממש את הנכס הוא רשאי לתבוע את פירוק השיתוף.

עו"ד אילן שרקון: אחד המובילים בישראל

באתר ובעיתון המודפס של "כלכליסט" פורסם לאחרונה דירוג DUN'S 100 המונה את 40 משרדי עורכי הדין הבולטים והמובילים בישראל. אחד המשרדים האלו הוא משרד שרקון, בן עמי, אשר ושות' & נאמן, קינן ושות', הנחשב לבין המובילים בישראל – בייחוד בתחום התכנון והבנייה. הדירוג המדובר כלל קטגוריות שונות, דוגמת צווארון לבן, סייבר, התחדשות עירונית ועוד. מדובר בדירוג המפורסם בפעם ה-15, והמשרד שמוביל עורך דין אילן שרקון, נמצא בתוכו.

אילן שרקון, הוא אחד מעורכי הדין המובילים והמוערכים בישראל כיום. הוא בעל התמחות בתחום הנדל"ן והתשתיות, המשפט המנהלי ותכנון ובנייה. הוא ייסד את משרד שרקון, בן עמי, אשר ושות' & נאמן, קינן ושות' והוביל אותו יחד עם שותפיו לעמוד בשורה הראשונה עם פירמות עורכי הדין הבולטות בישראל.

כיצד יש לסווג את זכות הבניה: מכוח רישיון או כבעלת מאפיינים קנייניים?

אילן שרקון עו"ד

כיצד יש לסווג את זכות הבניה על הציר הנע בין הגישות הרואות בזכות הבניה כזכות מכוח רישיון ובין הגישה הרואה בזכות הבניה כבעלת מאפיינים קניינים וחלק ממארג הזכויות הקניינות הנובעות מכוח הבעלות במקרקעין?

ראשית, לדברי עורך דין אילן שרקון, יש לציין, כי בכדי שזכות במקרקעין תהפוך לזכות קניינית עליה למלא אחר אחת מהחלופות הבאות:

  • היותה זכות מנויה בחוק המקרקעין ורשומה במרשם המקרקעין.
  • היותה מנויה בחוק המקרקעין ואינה טעונה רישום לפי חוק המקרקעין עצמו {כגון שכירות קצרת מועד או זכות קדימה בין בני זוג}.
  • היותה מנויה בחקיקה חיצונית לחוק המקרקעין ורשומה במרשם המקרקעין.
  • היותה מנויה בחוק אחר הפוטר את חובת הרישום בהוראה פוזיטיבית.

אם-כן, מציין עו"ד אילן שרקון, נראה, כי בהתאם לחקיקה הקיימת זכות הבניה אינה יכולה להיתפס כזכות קניינית קלאסית שכן אין היא טעונה רישום ואף אינה נמנית על רשימת הזכויות שמקרקעין המהווה רשימה סגורה.

ואולם, כפי שצויין לעיל, מלאכת סיווגן של זכויות צריכה להיעשות על-פי תכנה ומהותה ולאו דווקא על-פי ההגדרות הקיימות בחוק, אשר-על-כן, על-פירושם להתאים עצמו לתכלית החוק הרלוונטי.

זכות הבניה הינה בעלת מאפיינים דומים לזכות הקניינית או כפי שהגדיר אותה כב' השופט טירקל בפרשת ר.א.ר.ד. לעיל {"מקום לומר שזאת זכות קניינית בכוח, כביכול "נכס עוברי", שעליו להבשיל כדי להגיע לשלמות"}.

זכות הבניה, לטענת עו"ד אילן שרקון, איננה יכולה להוות זכויות של רישיון לשימוש במקרקעין גרידא, שכן זכות הרישיון מאופיינת כזכות אישית אשר אינה ניתנת להעברה.

בנוסף, וכפי שהצגנו לעיל, מכוח זכות הבניה יבנה נכס של ממש ובהתאם לקביעת בית-המשפט כפי שהצגנו לעיל, יש ליתן יתר דגש ותשומת לב למהות הזכות מאשר לזכותה.

זכות הבניה הינה אחת מזכויות הקשורות למקרקעין המורכבות ביותר, אשר הינה בעלת מאפיינים אשר אינם מאפשרים את הגדרתה כזכות קניינית קלאסית, על-אף הקושי בסיווגה, לעניות דעתי, נראה כי זכות הבניה הינה כמעין יציר כלאיים המשלבת בתוכה תכונות של זכות בקניין בד בבד עם מאפייניה כהיתר הדורש רישיון.

כך נראה כי במידה ונבחן את זכות הבניה כזכות שברישיון, לדידם של אלה הרואים בה זכות אישית הרי שזו ניתנת להעברה ואף לדידם של אלה שגורסים כי אינה מהווה זכות אישית, הרי שבהליכת הליך רישום מוסדר לזכות ניתן להכשיר את העברתה וכן לדידם של אלה הגורסים כי מאפייניה של זכות הבניה קרובים יותר לזכות קניינית, הרי שיש קושי בהגבלת הסחירה בזכות.

מבלי לקבוע מסמרות בעניין ומבלי לבכר גישה זו או אחרת נוכחים אנו כי וודאי ניתן לראות בזכות הבניה, כזכות ייחודית מעיין קניינית, כך שבהתקיים רישום מוסדר של הזכות, ניתן יהיה לסחור בה אף במנותק מהקרקע.

זכות הבניה כרישיון או כזיכיון | מתוך הספר 'זכויות בנייה' של עו"ד אילן שרקון

לפי עו"ד אילן שרקון, זיכיון – הינו זכות שגוף משפטי זוכה בו לעשיית פעולה בנכס של מעניק הזיכיון, לתקופה מוגבלת, בדרך בהליך מכרזי, שבמסגרתו הוא מתחייב לתנאים מסויימים שאי עמידה בהם מהווה עילת שלילת הזיכיון. הפיקוח על זיכיון הינו רב יותר מצד הרגולציה.

רישיון – לעומת-זאת,  הינו זכות שאדם או גוף משפטי מקבלים מכוח הדין, כגון רישיון נהיגה, לרוב לצמיתות. תנאיו הינם קשיחים יותר ועל מנת לשלול רישיון חייבת להיות עילה חמורה במיוחד {כגון שלילת רישיון נהיגה}. רישיון הינו זכות אישית של בעל הרישיון {כגון רישיון להפעיל מונית מכוח סעיף 14 לפקודת התעבורה (נוסח משולב)}.

רישיון במקרקעין משמעו היתר או רשות שנתן בעל המקרקעין {נינה זלצמן "רשיון במקרקעין" הפרקליט מב 24 (1995)}. לטענתה של נ' זלצמן על-אף חקיקת חוק המקרקעין אין לשלול "הענקתה של זכות אישית להחזיק או להשתמש במקרקעין, שאין עימה כוונת קניה של זכות במקרקעין ואשר כל משמעותה הוא מתן חסינות מפני כל טענה של בעל המקרקעין לפגיעה בזכות הקניין שלו".

ברי אם-כן, על פניו, כי זכות בניה אינה זיכיון, שהרי הוא אינו אלא זכות לעשות שימוש בנכס של אחר לתקופה מוגבלת. זכויות בניה הינן לרוב מכוח תכנית בניה תקפה שכמוה כדין ולכן לא ניתן לבטלה אלא מכוח תכנית בניה אחרת אשר מבטלת את הזכות או מסייגת אותה, או מכח הדין. כך לפי עו"ד אילן שרקון.

האם זכות הבניה כמוה כרישיון? האם זכות הבניה הינה זכות מוגבלת בזמן? עו"ד אילן שרקון מוסיף, כי ישנם מצבים בהם מאושרת תכנית בניה אשר ביצועה או יישומה מוגבל בזמן מכוח התכנית, וכל זמן שזו לא אושרה, נקבע בתכנית כי היא בטלה במצב כזה; התוכנית אכן מתבטלת. האם זכות הבניה הינה רישיון לבנות על מקרקעין מסויימים שהמדינה מעניקה לבעל הזכות?

אכן לזכות בניה ישנם סממנים של רישיון שניתן על-ידי הריבון לבנות על המקרקעין מכוח הדין. הרישיון לרוב, למעט במקרים שצויינו לעיל, אינו מוגבל בזמן אך לצורך מימושו נדרש בעל המקרקעין לעמוד בתנאים הכלולים בהיתר הבניה. ההבדל הראשון הינו כי הרישיון הינה זכות אישית, כאמור, ואילו זכות הבניה אינה  אישית-שמית אלא ניתנת למקרקעין או לבעל הזכות במקרקעין לבנות על המקרקעין. ההבדל המשמעותי השני קשור באופן אינהרנטי להבדל הראשון והוא כי רישיון הינו אישי ואינו ניתן להעברה או למכירה לאדם אחר. כך לדברי עו"ד אילן שרקון

 

מתוך ספרו של עו"ד אילן שרקון: "אחוזי בניה" בחוק

לפי עו"ד אילן שרקון, החקיקה הישראלית אינה יוצקת תוכן מפורש באופן הגדרתה את המונח זכות בניה, אשר פירושו, הסך המותר לבניה כפי שהוא מוצג באחוזים מתוך סך כל השטח – "אחוזי בניה". כמו כן, ההתייחסות הקיימת אינה מגלמת את מרכזיות הזכות בחיי תושבי המדינה וודאי שאינה מביאה לידי ביטוי מספק את הפוטנציאל הרב הגלום בשימוש מיטבי ומודרני בזכויות הבניה. למעלה מזאת, השימוש שניתן לעשות בזכות הבניה לצורך קידום היבטים חברתיים, תכנוניים, קניינים ומיסויים, אף הוא אינו בא לידי ביטוי.

החקיקה המרכזית, מצויה בהוראות חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ובתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992}.

המקור הראשון, קובע כי הבעלות בשטח של הקרקע כוללת את השימוש בו ובכל דבר המחובר אליו, אל עומק האדמה ואל הגובה, ומאפשרת כל ייעוד עבורו ובלבד שיעמוד במגבלות החוק.  סעיף 2 לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969 קובע כי הבעלות במקרקעין היא הזכות להחזיק במקרקעין, להשתמש בהם ולעשות בהם כל דבר וכל עסקה בכפוף להגבלות לפי דין או לפי הסכם".

כבר בסעיף זה עולות תובנות סותרות לכאורה. מחד, לפי סעיפים 11 ו- 12 לחוק המקרקעין, אין כל מגבלה, על פניו, המוחלת על זכות הבעלות במקרקעין. הווה אומר, זכותו של הבעלים במקרקעין לבנות על קרקע בבעלותו, ככל העולה על רוחו. כך לדברי עו"ד אילן שרקון. מאידך, סעיף 2 סיפא לחוק המקרקעין מסייג וקובע, כי יש והיקף השימוש בזכות הבעלות במקרקעין תוגבל מכוח דין או הסכם {גד נתן וצחי טנא "מהותן הקניינית של זכויות הבניה" מקרקעין ח/4 50 (2009)}.

המקור השני, חוק התכנון והבניה, מבקש להסדיר את המגבלות החלות, כאמור, על זכויותיו של פלוני במקרקעין ובהתאם לזאת מסמיך את מוסדות התכנון השונים להגביל את זכות הבעלים במקרקעין על-ידי הטלת מגבלות על קווי בניין, שמירת מרווחי בניה, הגבלת השטח המותר לבניה ועוד.

מכאן, כי כל תכנית מתאר מאושרת מחוייבת בהתייחסות לפרטים מהותיים רבים, אולם אין חובה לקבוע ו/או להגדיר את היקפן של זכויות הבניה בכל מגרש ומגרש. כך לפי עו"ד אילן שרקון.

אחוזי הבניה כמגבלה על זכות הבעלות | מתוך ספרו של עו"ד אילן שרקון 'זכויות בנייה'

לפי עו"ד אילן שרקון, הגישה הרואה בזכות הבניה כמגבלה על זכות הבעלות גורסת, כי כאשר מסירה הרשות השלטונית את ההגבלה, וקובעת כי מותר יהיה לבעל מקרקעין, לבנות שטח רצפה גדול יותר משנקבע בתחילה – אין היא נותנת לו דבר ובייחוד אינה נותנת לו "אחוזים", אלא היא מסירה את ההגבלה מהבעלות או מקלה אותה, בכך מאפשרת הרשות השלטונית לבעל הזכות לנצל את זכות הבניה שהיתה נמצאת בידו עוד קודם אך יכולתו לנצלה נמנעה עקב הטלת מגבלת אחוזי בניה מותרים {תאודור אורין "אחוזי בניה – זכות קניינית?" הפרקליט ל"ה 256 (תשל"ט)}.

גישה זו גורסת אם-כן, כי אחוזי הבניה אינם אלא מגבלה הרובצת על זכות הבעלות בקרקע, והשימוש בזכות הבניה כרוכה בזכות הבעלות ולפיכך אין להתייחס לזכות הבניה כאל זכות עצמאית העומדת בפני עצמה.

עוד עולה מגישה זו, כי כאשר מוסד תכנוני מאשר תוספת בניה על שטח הבניה שהיה מותר עד לאותה החלטה, אין להתייחס לכך כאל "הענקה" של אחוזי בניה אלא כאל הסרת המגבלה אשר היתה קיימת. הסרת המגבלה מאפשרת שימוש רחב יותר בזכות שהיתה קיימת לבעל המקרקעין מלכתחילה כחלק בלתי-נפרד לזכות הבעלות במקרקעין. כך לדברי עו"ד שרקון.

דברי חיזוק לגישה זו ניתן למצוא גם בדברי ההסבר להצעות חוק התכנון והבניה {הצעת חוק התכנון והבניה, התשכ"ג-1962, ה"ח 532 וכן הצעת חוק התכנון והבניה, התשי"ט-1959, ה"ח 389} ובשורה של פסקי-דין אשר אימצו גישה זו, כך בפסק-דין רחמני {ע"א 219/87 רחמני נ' הדר, פ"ד מג(3), 489 (1987)} נקבע:

"תכנון העיר והכפר מבוצע לפי החוק הקיים באמצעות "תכנית בנין-עיר"… עיקר ההוראות שבתכנית הן הגבלת שימוש בקרקע, קביעת צורת הבניה…"

עוד נקבע, כי אחוזי הבניה אינם אלא שיעורי ההגבלה הקבועים בחוק המוטלים על בעל הזכות במקרקעין.

 

 

 

עוד מציין עו"ד אילן שרקון, כי גישה זו מוכיחה את עצמה כמתאימה למדיניות של ישראל בכל הנוגע לזכויות הבניה, אולם אין לקבל גישה זו, לטעמי. ניתן לראות בחוק התכנון והבניה כחוק שבא להסדיר ולהכווין את המדיניות התכנונית, ולא להוות כחוק מגביל על זכותו של הפרט במקרקעין. עניין זה משול לדימוי בו שוטר תנועה מכוון את התנועה בצומת פקוק, ובכך מאפשר לכלי הרכב את התנועה במרחב המשותף במסגרת של כללים וחוקים ידועים לכל, וזאת בכדי למנוע תאונה.

כך גם דיני התכנון והבניה בישראל, במצב מתוקן, אינם מתיימרים לבטל או להתערב בשאלת זכות הבעלות של בעל קרקע כזה או אחר, אלא משמשים, כאמור, ככלי המסדיר את אופן ניצול זכות הבעלות במרחב המשותף בכדי למנוע "תאונות" משפטיות ותכנוניות.

 

מתוך ספרו של עו"ד אילן שרקון: הגדרת המונח "אחוזי בניה" בחוק

החקיקה הישראלית אינה יוצקת תוכן מפורש באופן הגדרתה את המונח זכות בניה, אשר פירושו, הסך המותר לבניה כפי שהוא מוצג באחוזים מתוך סך כל השטח – "אחוזי בניה". לדברי עו"ד אילן שרקון, ההתייחסות הקיימת אינה מגלמת את מרכזיות הזכות בחיי תושבי המדינה וודאי שאינה מביאה לידי ביטוי מספק את הפוטנציאל הרב הגלום בשימוש מיטבי ומודרני בזכויות הבניה. למעלה מזאת, השימוש שניתן לעשות בזכות הבניה לצורך קידום היבטים חברתיים, תכנוניים, קניינים ומיסויים, אף הוא אינו בא לידי ביטוי.

החקיקה המרכזית בעניין זה, מצויה בהוראות חוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965 ובתקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992}.

המקור הראשון, קובע כי הבעלות בשטח של הקרקע כוללת את השימוש בו ובכל דבר המחובר אליו, אל עומק האדמה ואל הגובה, ומאפשרת כל ייעוד עבורו ובלבד שיעמוד במגבלות החוק.

המקור השני, חוק התכנון והבניה, מבקש להסדיר את המגבלות החלות, כאמור, על זכויותיו של פלוני במקרקעין ובהתאם לזאת מסמיך את מוסדות התכנון השונים להגביל את זכות הבעלים במקרקעין על-ידי הטלת מגבלות על קווי בניין, שמירת מרווחי בניה, הגבלת השטח המותר לבניה ועוד. לפי עורך דין אילן שרקון, כל תכנית מתאר מאושרת מחוייבת בהתייחסות לפרטים מהותיים רבים, אולם אין חובה לקבוע ו/או להגדיר את היקפן של זכויות הבניה בכל מגרש ומגרש. היעדר דרישה לקביעת היקף זכויות בניה מאפשרת לרשות התכנונית מרחב גמישות בעל חשיבות, אולם יש בהיעדר החובה לקבוע היקף שימוש בזכות הבניה פגיעה בזכותם של בעלי הזכות במקרקעין.

המקור השלישי, תקנות התכנון והבניה (חישוב שטחים ואחוזי בניה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992 מביאות לראשונה הגדרה המבקשת לבאר את המושג אחוזי בניה. נשאלת השאלה, האם יש בכוחה של הגדרה צרה זו לעמוד על מהות ייעודם?

תקנה 1 לתקנות הנ"ל קובעת: "אחוזי בניה כוללים – היחס שבין השטח הכולל המותר לבניה במגרש לבין שטח המגרש כשהוא מבוטא באחוזים."

תקנה 2 לתקנות הנ"ל קובעת: "בתכניות ובהיתרים יחושבו שטחי בניה ואחוזי בניה לפי הוראות ותקנות אלה."

עו"ד אילן שרקון מבהיר כי, התקנות המובאות לעיל, מסדירות את אופן חישוב אחוזי הבניה בלבד, כאשר ברי, כי אין בהבהרת אופן חישובם בכדי לשפוך אור על מהותם וודאי שאין בכך לעמוד על מעמדה הנורמטיבי של זכות הבניה.

"זכויות בניה" בפסיקת בתי-המשפט – הגישות השונות | מתוך ספרו של עו"ד אילן שרקון

לדברי עו"ד אילן שרקון, לאור קיומה של החקיקה הדלה לעניין "זכויות בניה" ובהסתמך על הספרות האקדמית אשר עסקה בנושא וניסתה ליצוק תוכן מהותי למונח זכויות הבניה, התפתחו בפסיקה. מספר מגמות שונות בהתייחסותן לאחוזי בניה ומהותן.

עו"ד שרקון מסביר כי הגישה המרכזית אשר עולה במספר רב של פסקי-דין היא פרשנותם של בתי-המשפט בנוגע למהותם של אחוזי בניה. התייחסותה של הפסיקה בכל הנוגע לזכויות בניה כאל זכות, נדונה לראשונה בעניין לווינהיים {ע"א 136/63 לווינהיים ואח' נ' שוורצמן ואח', פ"ד יז 1722 (1963) (להלן: "פרשת לווינהיים")}, שם קבע כב' השופט ברנזון בין היתר, כי "אחוזי בניה בלתי-מנוצלים הם ללא ספק זכות בעלת ערך השייכת לכל בעלי הדירות יחד".

פסק-הדין בעניין לווינהיים מוביל לשלוש מסקנות עיקריות:

הראשונה, אחוזי בניה בלתי-מנוצלים הם ללא ספק זכות בעלת ערך השייכת לכל בעלי הדירות יחדיו.

השניה, כל זכות בעלת ערך הנלווית לנכס אשר אינה נופלת לתחום הרכוש המשותף שייכת לכלל בעלי הדירות.

השלישית, אחוזי בניה בלתי-מנוצלים הם ללא ספק זכות שכזאת.

אולם להבדיל מזכויות בניה, בכל הנוגע לבתים משותפים, נוצרה קביעה כי אחוזי בניה אינם זכות עצמאית, אלא זכות הנובעת מהבעלות על הקרקע ואין לנתקן מזכות הבעלות, כך כותב בספרו עו"ד אילן שרקון.